Депутаты регионального заксобрания до 1 декабря 2014 года должны выбрать политическую модель для областного центра. По какому пути может пойти реформа и что ждет в результате город-герой, размышляли члены Клуба экспертов Волгограда.
«Новая модель управления Волгоградом будет неэффективна без антикриминальной люстрации власти»
Поделиться
Координатор Клуба экспертов Волгограда Андрей Серенко: «Депутаты Волгоградской областной думы до 1 декабря 2014 года должны определиться с моделью местного самоуправления в областном центре. Выбор такой модели подведет черту под затянувшимся кризисом власти в Волгограде, который начался в конце февраля 2011 года, после отрешения от должности Романа Гребенникова – последнего мэра Волгограда, избранного на всеобщих, тайных и прямых выборах.
Впрочем, есть основания полагать, что кризис власти в Волгограде начался еще раньше – летом 2006 года, когда в результате сложной интриги группы волгоградских гражданских и силовых чиновников, а также аффилированных с ними бизнесменов был отрешен от должности мэр областного центра Евгений Ищенко. Общественному мнению до сих пор не известна реальная подоплека возникновения «дела Ищенко», хотя именно с него, на мой взгляд, необходимо вести отсчет волгоградского муниципального кризиса.
«Дело Ищенко» было первой успешной попыткой силовым, внешним воздействием пересмотреть статус избранного на прямых выборах главы областного центра. Все последующие события в том же ключе – отрешение Гребенникова, безвластие 2011–2013 годов, карикатурность «внешнего мэрства» Ирины Гусевой – все это лишь ремейки «дела Ищенко», его политические последствия.
Теперь депутатам областной думы придется выбирать способ, с помощью которого должен быть преодолен кризис управления в г. Волгоград. По большому счету, выбирать придется из трех проектных «корзин».
Первая «корзина» – вернуть прямые выборы мэра Волгограда, как это было до 2011 года, и как потребовали в 2012 году участники общегородских общественных слушаний.
Вторая «корзина» – сохранить нынешнюю модель (общегородская дума, председатель которой одновременно является главой Волгограда, и подконтрольный этой думе сити-менеджер).
Третья «корзина» – реализовать на практике итоги всероссийского эксперимента, проведенного в Волгограде в январе–июне 2014 года на базе общественной думы (это предполагает проведение выборов в восемь районных дум, делегаты от которых затем сформируют общегородскую думу, а также передачу исполнительной власти в областном центре сити-менеджеру, подконтрольному губернатору региона).
Очевидно также, что на муниципальном уровне назрела необходимость в проведении активной политики декриминализации власти. Без этой антикриминальной, антимафиозной люстрации любые модели управления городом обречены оставаться неэффективными».
«Новый сити-менеджер должен стать полноценным хозяином Волгограда»
Поделиться
Главный редактор еженедельника «МК-Волгоград» Евгений Калинин: «В течение ближайших дней депутаты областного заксобрания должны принять один из самых важных законопроектов, который в значительной степени повлияет на развитие Волгограда. Законодатели в соответствии с законом должны выбрать для города федерального значения оптимальную модель местного самоуправления (МСУ).
Тема для города-героя очень важная, можно сказать, судьбоносная. Тем удивительнее, что за все это время (а закон был принят в июне 2014 года) у законодателей не нашлось времени, чтобы подвергнуть широкой экспертной и общественной дискуссии вариативность предлагаемых законом моделей.
Причин такой инертности может быть две:
- Нежелание вникать в суть проблемы.
- Уже сформировавшееся общее решение, с которым все согласны.
Последний вариант представляется наиболее вероятным, так как весной этого года именно Волгоград стал площадкой для реализации федерального проекта организации двухуровневой системы МСУ. К тому же сегодня в рядах депутатов облдумы находится, пожалуй, самый компетентный эксперт по этой теме – Ирина Соловьева, которая стояла у руля этого проекта. Его итоги в Москве были признаны успешными, поэтому пока нет никаких сомнений, что именно он будет принят за основу при принятии решения о том, какая система управления будет в Волгограде.
Модель создания двухуровневой системы МСУ, которая была опробована в Волгограде, заключается в том, что жители каждого из восьми районов областного центра в ходе прямых выборов изберут определенное число депутатов в местные органы представительской власти – районные думы. Позже из состава районных депутатов в городскую думу будут делегированы полномочные представители, которые получат статус городских депутатов и путем голосования выберут из своих рядов главу города, а также распределят между собой контролирующие функции за работой профильных думских комитетов.
Основная идея двухуровневой системы заключается в том, чтобы максимально приблизить органы представительной власти к жителям муниципалитета. Предполагается, что именно районные думы станут центром принятия решений по актуальной местной повестке, в то время как городская дума станет всего лишь площадкой для ретрансляции этих решений на уровень города. И оценивать работу городских депутатов жители районов будут, исходя из того, насколько народные избранники преуспеют в лоббизме интересов своего района.
Безусловно, при такой модели на первый план выходят «пробивные» качества депутатов, их умение убеждать, правильно выстраивать коллегиальные альянсы. В то же время очевидно, что поле для реализации «шкурных» интересов у городских депутатов при такой модели существенно сузится. К примеру, убедить «разноуровневых» коллег в необходимости строительства АЗС в жилом секторе или получить в обеспечение личного кредита гарантии думы дельцам от политики будет значительно сложнее.
При двухуровневой системе МСУ на порядок повышается и персональная ответственность городских депутатов, так как жителям районов становится понятно, с кого именно надо спрашивать, если в домах нет тепла, снег во дворах не убирается, а мусор не вывозится. Сегодня эта ответственность размыта, так как лишить полномочий нерадивого депутата практически невозможно, даже если он никак не участвует в работе думы, постоянно проживая, к примеру, в Москве.
При двухуровневой системе лишить статуса городского депутата можно простым голосованием в районной думе. В некоторых муниципалитетах районные депутаты даже практикуют делегирование представительских полномочий по определенному графику, в чем также есть свой резон.
Еще одной особенностью двухуровневой системы является главенство исполнительного органа власти – администрации города. Главы администрации (сити-менеджер) становится полноправным (хотя и подотчетным) хозяином города, а не пресловутым «замом по хозяйственной части». Именно на сити-менеджера будет замыкаться весь функционал городского хозяйства, и именно он будет принимать все ключевые решения, относящиеся к компетенции мэрии, и нести за них ответственность.
Также немаловажно, что будущий сити-менеджер Волгограда совершенно точно будет «человеком губернатора», так как, согласно закону, не менее чем половина конкурсной комиссии по отбору кандидатов на эту должность пройдет согласование в областной администрации. Если говорить о вариативности организации конкурсных процедур по выбору сити-менеджера, то очень интересным выглядит эксперимент, который провели совсем недавно в Перми. Там инициативная группа предложила ввести в закон об МСУ норму, при которой конкурсная комиссия по кандидатуре сити-менеджера в обязательном порядке должна была учитывать результаты народного референдума, в котором предлагалось принять участие всем кандидатам, претендующим на этот пост. Соискатели на должность сити-менеджера Перми должны были провести мини-выборную кампанию и убедить в своей состоятельности не только членов конкурсной комиссии, но и максимально широкие группы населения, которые потом должны были проголосовать за наиболее понравившегося кандидата.
По мнению авторов нижегородской инициативы, это позволило бы не только существенно повысить легитимность статуса сити-менеджера, но и полнее раскрыть потенциал и возможности кандидатов на эту должность. К сожалению, нижегородские законодатели не оценили новаторство и перспективность этой новеллы и провели отбор кандидатов по обычному сценарию.
В Волгограде, где общественный запрос на прямые выборы мэра даже успел в 2013 году оформиться в положительное решение общественных слушаний, такой вариант был бы востребованным, и областным депутатам стоит подумать и рассмотреть его в особом порядке. Тем более что определенный опыт в этом вопросе уже есть. Спустя год, выбор конкурсной комиссии, которая наделила властными полномочиями нынешнего сити-менеджера Александра Чунакова в обычном порядке, уже не выглядит столь очевидным. В то же время результаты летнего партийного референдума «Единой России» «Народное доверие» говорят сами за себя».
«Прямые выборы мэра Волгограда могут хотя бы частично вернуть доверие к городской власти»
Поделиться
Руководитель экспертно-аналитической сети PolitRUS Виталий Арьков: «Недавно проведенный на сайте «ПолитРус-Юг» опрос «Какая форма местного самоуправления должна быть в Волгограде?» показал, что четверть принявших в нем участие хотела бы возвращения прямых выборов мэра. При этом стоит учитывать, что костяк аудитории сайта составляют представители местной политической и бизнес-элиты и столь жаждущие полноты власти городские депутаты. Следовательно, при проведении аналогичного опроса среди представителей всех слоев волгоградского общества мы получим более внушительные показатели – практически половину.
Примерно столько же ответят в духе того, что важна не форма власти, а содержание. То есть как ни назови градоначальника – мэр, глава, сити-менеджер или даже обер-бургомистр, если это будет слабый управленец или вороватый чиновник (что нередко «два в одном»), то результат будет одинаково плачевный. Что и демонстрирует волгоградская действительность последние несколько лет.
И все же выборы градоначальника прямым всенародным голосованием для большинства неискушенных избирателей выглядят предпочтительнее. Продолжающий активно отстаивать эту позицию попавший в опалу у нового губернатора известный политик Роман Гребенников в этом абсолютно прав. И вовсе даже не потому, что его можно заподозрить в реваншизме и желании вернуть себе кресло мэра Волгограда, из которого его «попросили» в феврале 2011 года по большей части по надуманным причинам.
Кстати, именно печальный опыт Гребенникова, да и не только его одного, наглядно продемонстрировал, что предусмотренные законодательством рычаги воздействия на нерадивых мэров применимы на практике. Из целого ряда плюсов возвращения к системе прямой выборности главы Волгограда – а эту систему вернули уже в целом ряде крупных российских городов – отмечу лишь несколько наиболее важных.
Во-первых, у избирателей появляется чувство большей причастности к формированию органов власти. Выбирают не только муниципальных депутатов, но и мэра. При этом вполне резонно Волгоградскую городскую думу формировать с учетом опыта общественной думы Волгограда. То есть выбирать депутатов районных дум, а уже они делегируют в городскую думу своих представителей в пропорциях к численности жителей района.
В городскую думу депутаты должны быть делегированы не на весь срок созыва и «забронзоветь» там, а по ротационной системе – допустим, на один или два года, а затем уступить место другим своим коллегам.
Во-вторых, глава города не должен становиться заложником интересов различных кланов (подчас и криминальных), как это имеет место быть сейчас в Волгограде при избираемом депутатами из своих рядов главе города и заключении контракта с главой администрации (сити-менеджером).
Избежать этого как раз-таки и позволяет система прямых выборов мэра. Ну и наконец, в-третьих, если людям доверено избирать президента и возвращено право выбирать (пусть и после странного муниципального фильтра) губернаторов на прямых выборах, а не кулуарно из числа депутатов федерального или региональных собраний, то почему считается, что эти же самые люди не смогут избрать себе мэра?
Однако прямые всенародные выборы мэра Волгограда, на мой взгляд, не стоит возвращать в прежнем варианте – необходимы небольшие, но важные изменения. Например, что кандидата в мэры может выдвинуть только политическая партия и только та, что имеет хотя бы одного депутата в городской думе. Все логично: если в партии не нашлось достойных и сильных кандидатов для уровня представительного органа, где она его возьмет для выборов мэра?
Следует прописать и своеобразный «ценз оседлости» в партии – например, кандидат должен иметь стаж членства в партии, его выдвигающей, не менее одного года до дня подачи заявления в избирательную комиссию. Это позволит избежать практики вступления кандидата в ту или иную партию только для участия в выборах мэра.
При таком раскладе политическая партия будет нести солидарную ответственность за деятельность своего выдвиженца, победившего на выборах мэра. Если же он примет решение выйти из рядов партии, то автоматически обязан будет сложить полномочия мэра Волгограда».
«Приближение власти к гражданам является лучшим способом оптимизации местного самоуправления в Волгограде»
Поделиться
Доктор философских наук, заведующий кафедрой социологии ВолГУ Александр Стризое: «Принятие политических решений представительными органами опирается обычно либо на целесообразность, либо на интересы законодателя, либо на существующие юридические рамки. Выбор волгоградскими областными депутатами модели муниципального управления городом-миллионником не является исключением. Поскольку интересы законодателей в нашем регионе часто принимают причудливый характер и подвержены влиянию множества факторов, их анализ больше напоминал бы гадание или предсказание экстрасенса. Поскольку эзотерический дар у нас отсутствует, а о юридических тонкостях пристало говорить юристам, нам ничего не остается, как вступить на порицаемый многими, но от этого не становящийся менее значимым и привлекательным путь политической целесообразности. Логику рассуждений многих, вставших на этот путь, мы и попытаемся представить.
Итак, каковы факторы, определяющие политическую целесообразность выбора модели муниципального управления Волгоградом?
Первый из них – это лидерские черты и авторитарный стиль управления губернатора Андрея Бочарова, при котором в региональном пространстве публичной власти и управления места для конкурентов практически не остается. В такой ситуации появление сильного, харизматичного мэра Волгограда станет шагом к воспроизводству давнего регионального конфликта между городом и областью.
Второй – существующая и пока до конца не решенная проблема отношений губернатора с региональными элитами, часть которых все еще не отказалась от фрондерства и не направила свою энергию и амбиции в конструктивное, созидательное русло.
Третий – неоднозначный в целом опыт отношений губернатора и региональной власти с администрацией Волгограда, эффективную работу которой наладить так и не удалось. Городскими чиновниками не довольны и губернатор, и жители мегаполиса.
Четвертый – существующая общероссийская система финансирования регионов, когда основным получателем и распорядителем средств остается администрация области. В этих условиях ограничить воровство бюджетных денег, помимо иных способов, можно, сократив промежуточные инстанции между распорядителем (областью) и получателем (учреждениями на местах).
Пятый – необходимость сократить безмерно выросший аппарат управления, тем более что и возможности регионального, равно как и федерального бюджета, сегодня сокращаются, а экономия за счет граждан, что является любимым занятием чиновников всех уровней, может спровоцировать рост социальной напряженности...
Шестой фактор – исторически сложившаяся объективная реальность градостроительного развития Волгограда – его линейная планировка, когда основная тяжесть решения возникающих проблем и сложная драматургия выстраивания отношений с рядовыми гражданами ложатся на районный уровень.
Наконец, седьмой – последний в перечне, но не последний по значимости фактор состоит в том, что Волгоград стал местом проведения эксперимента по разработке новой модели муниципального управления, результаты которого поддержаны администрацией Президента РФ.
Как в этой ситуации может выглядеть структура управления Волгоградом?
Обстоятельства складываются не в пользу прямых выборов мэра (главы города) всем населением Волгограда. Оптимальным было бы избрание главы города депутатами городского представительного органа. Избранный глава, помимо представительских функций, выполнял бы также роль спикера городского парламента. Городской парламент на конкурсной основе избирал бы сити-менеджера и наряду с нормотворчеством отвечал бы за распределение статей городского бюджета, а также за его формирование совместно с областными структурами. Только этот путь переговоров и согласований с последующим принятием городского бюджета региональным парламентом избавил бы обе стороны – город и область – от безответственного поведения и взаимного саботажа.
Задача сити-менеджера должна состоять в координации действий районных структур Волгограда, что в условиях протяженности города и ограниченности ресурсов является проблемой, а также в решении текущих финансовых вопросов. Аппарат городской власти состоял бы в этом случае из секретариата сити-менеджера и небольшого финансового отдела.
Все остальные структуры управления городского уровня должны быть ликвидированы, а районные структуры Волгограда, как и районные структуры сельских районов области, должны непосредственно взаимодействовать с областным уровнем власти и управления.
Сегодня городские структуры являются посредником в системе управления, действия которого чаще осложняют решение текущих вопросов. Здравый смысл подсказывает, что если областные органы власти будут руководить наряду с имеющимися еще восемью структурными подразделениями, это не будет для них непосильной задачей. К тому же управление социальной сферой (образование, здравоохранение, социальное обеспечение) заметно упростится. Разумеется, реальное сокращение расходов на аппарат управления возможно лишь в том случае, если не произойдет «перетекания» чиновников городского уровня в областные и районные структуры, а численность чиновников областного и районного масштаба в Волгограде останется неизменной или даже уменьшится.
Основным звеном управления в Волгограде становятся районные администрации: их полномочия расширяются вместе с ответственностью. Избранные населением районные думы, согласно идеям эксперимента, направляют своих представителей в городской парламент, формируя его состав. Глава района и сити-менеджер района избираются районной думой и ответственны перед ней и городскими инстанциями (возможно также и назначение районных сити-менеджеров). Важно, что избиратели и районные думы в этом случае получат право отзыва своих представителей (императивный мандат), что укрепит доверие граждан к районной власти, а политический партии и общественные организации должны будут работать с населением в районах, а не ограничиваться рамками «центровой политтусовки».
Было бы полезно предусмотреть в законе о местном самоуправлении Волгограда проведение районных референдумов (или публичных опросов граждан) и по текущим вопросам городской жизни и организации ЖКХ. Эти референдумы или опросы могли бы решать вопросы о доверии граждан районным властям или одобрении их деятельности, что было бы еще одним способом воздействия населения на власть.
Понятно, что детали представленного здесь «проекта политической целесообразности» могут выглядеть иначе, но суть его в приближении власти к гражданам как лучшем способе оптимизации муниципального управления.
Скоро мы узнаем, что взяло верх в решении наболевших вопросов управления Волгоградом: так или иначе понятая политическая целесообразность, интересы законодателей или ограничивающая фантазии экспертов и депутатов логика действующего законодательства...»
Клуб экспертов Волгограда – сообщество независимых политических экспертов, ученых, журналистов Волгоградской области. Клуб основан в декабре 2010 года Виталием Арьковым, Евгением Калининым, Андреем Серенко, Александром Стризое. Координатор клуба – Андрей Серенко.
