Поделиться
Поделиться
Профессор Сазонов с финансами знаком не понаслышке. Заслуженный экономист Российской Федерации, академик Российской академии естественных наук, он много лет занимается подготовкой регионального бюджета. На счету Сергея Петровича подготовка трех бюджетов Волгоградской области с губернатором Иваном Шабуниным, 10 – с губернатором Николаем Максютой. Даже хобби, по признанию Сергея Сазонова, у него всего два: дача и написание книг о бюджете. Учитывая, что там, где речь идет о деньгах, всегда будет столкновение чьих-либо интересов, то и разговор пойдет о самом наболевшем – о «бюджетной войне» между Волгоградом и Волгоградской областью.
– Сейчас много обсуждается 131-й закон «Об общих принципах местного самоуправления». Насколько этот закон актуален с точки зрения бюджета?
– С выходом 131-го закона мы начали иметь дело с уже четвертым за последние восемь лет уровнем бюджета. Смотрите, в 2000 году введен в действие Бюджетный кодекс. Ежегодно в него вносится от 500 до 1500 поправок. Очередные поправки, исчисляющиеся уже тысячами, внесены в него весной прошлого года. В результате сейчас уже говорят про новый Бюджетный кодекс. Почему? Потому что по отношению к БК 2000 года появилось слишком много нововведений: трехлетний бюджет; бюджет, ориентированный на результат; программно-целевой метод финансового планирования; финансовый потенциал… Все эти все новые показатели появились буквально за последние полтора-два года. Поэтому так получилось, что речь уже идет о новом Бюджетном кодексе, который поможет минимизировать число бюджетных конфликтов разных уровней.
– В чем же причина большинства конфликтов?
– Так называемые бюджетные войны были всегда. Все, кто давно занимается этим делом, знают: когда не было кодекса, господствовала практика затяжных судебных решений. Как правило, конфликты бывают у столичного города с региональной властью. Область или республика судится со столичным городом. Почему? Потому что на столичный город приходится от 30% до 50% населения в субъекте Российской Федерации. Естественно, львиная доля градообразующего, промышленного потенциала приходится на столичный город. Соответственно, и налоговый потенциал также находится в столичном городе. В результате, обычно бюджет выстраивается так, чтобы на не имеющие налогового потенциала сельские районы оттащить часть налогового потенциала и доходов столичного города. Тем самым выравнивается обеспеченность по данному субъекту российской федерации. Но при этом получается, что власть столичного города обижают «в пользу бедных». Городская власть этому, естественно, не рада. Так и начинается бюджетная война. Вообще таких историй очень много. Все знают, что бюджетные войны приводят к большому нервному напряжению. Всякие мелкие неувязки возникают всегда и везде: повоевали с депутатами, депутаты что-то не приняли, переголосовали – это нормальный бюджетный процесс. А когда конфликт затяжной, то легко создается впечатление, что это уже не бюджетная война, а война за власть или, точнее, – за передел власти.
– Учитывая возникший конфликт между Волгоградом и Волгоградской областью, а особенно ставшее «камнем преткновения» постановление «Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год», уже легко можно предположить что передел власти начался и в Волгоградской области.
– В настоящий момент речь идет о бюджетной войне, начавшейся после того, как депутаты Волгоградской городской думы и депутаты Волгоградской областной думы не нашли взаимопонимания. Получается, что администрация Волгоградской области путем установки жесткого норматива расходования бюджетных средств на государственных служащих аппарата управления со второго полугодия приостановила финансирование именно в той доле и по тому нормативу, который сейчас есть. Но, глядя на это постановление, мы должны вспомнить один момент: бюджет любого города, вообще любой бюджет начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Так установлено бюджетным кодексом. Деньги не переносятся – бюджет утверждается на год. Таков закон.
Как составляется бюджет? Весной появляется обращение президента к народу – так называемое бюджетное послание. После него идет уточнение плана социально-экономического развития страны, конкретного региона и конкретного поселения на очередной год. В течении всего лета происходит процедура составления, согласования бюджета и бюджетного законодательства, предположим, для региональных властей. В нашей Волгоградской области это происходит так: администрация области представляет проект бюджета в Волгоградскую областную думу через месяц после предоставления правительством Российской Федерации в Государственную думу бюджета Российской Федерации. Или не позднее 3 сентября текущего года. Поэтому, что бы ни случилось, до 3 сентября любого года бюджет Волгоградской области на следующий год должен быть представлен в областную думу – так гласит закон о бюджетном процессе на территории Волгоградской области. Кстати он почти полностью копирует Федеральный закон.
– Простите, но мы говорим о возникшем конфликте, а не о графике составления и принятия бюджета…
– Я почему это поясняю, – потому что потом мы должны внимательно посмотреть на документы и сделать выводы. Как вы знаете, то постановление за №1923, где устанавливается методика расчета нормативов, выходит 13 ноября. Бюджет города на 2008 год утвержден 24 октября. То есть постановление главы администрации выходит практически через месяц после утверждения бюджета. Даже по этим формальным признакам постановление должно исполняться не с 1 января 2008 года, а с 1 января 2009 года. Почему? Потому что это постановление нужно ввести в бюджетное послание, в концепцию составления бюджета, а это апрель-май, автоматически занести в бюджетный процесс… Дальше, когда идет согласование в администрации области в лице комитета бюджетно-финансовой политики – это июнь-июль.
По результатам согласования бюджета они должны сказать, что численность вашего аппарата управления должна быть такая-то, содержание этой численности должно быть такое-то. По специальной методике мы вам это посчитали и сказали: вы должны привести численность аппарата госуправления в соответствие и утвердить по данной методике. Вот тогда решение уже вступает в силу. Если решению не подчиняются, то, значит, нужно приостановить финансирование. Это по формальным признакам.
– А если посмотреть не только формально?
– Если смотреть на это постановление по деталям, то сразу наступает понимание, что это, как говориться «натаскано». Если внимательно посмотреть, то видно, что норматив рассчитан на содержание аппарата управления для города свыше 500 тысяч жителей. А этот норматив занижен сразу вдвое, потому что следующая графа идет – свыше миллиона жителей. Но этот норматив почему-то не взят, взят меньший показатель. Смотрим дальше: есть минимальная и предельно допустимая границы расчета норматива, но обычно берется для всех среднее значение. У нас этот норматив взят по минимальной ставке для всех расходов. Это наводит на мысль, что медленно выстраивается схема, по которой можно побольше забрать средств с города. Или город попросту ущемить – но здесь я не берусь судить.
Поделиться
– Что тогда делать?
– Я сразу говорю: постановление должно быть или приостановлено, или его сроки должны быть перенесены. Можно спорить, можно обсуждать, но делать так нельзя. Даже когда смотрим бюджетный кодекс, то там четко прописано: поправки в бюджет за месяц до окончания бюджетного года не вносятся и уточнения не рассматриваются. Оно и понятно. Процедура эта длительная. Вносится поправка. Счетная палата дает свое заключение, на что уходит до двух недель. После этого депутатам еще дается две недели на рассмотрение... А тут уже новый год, и еще надо уточнить смету, ее пересчитать...
– Но тогда почему произошло именно так, как сейчас?
– Рассматривая вопрос, почему это произошло, я взял специальные данные. Я готов дать свою оценку не голословно, а с цифрами и фактами. Берем бюджет Волгограда за 2004 год. Чтобы его оценить, мы должны знать, что на территории города проживает один миллион 130 тысяч жителей. В это число входят не только трудоспособные волгоградцы, но и дети с убогими стариками, которые ничего не зарабатывают. Но с этого миллиона с лишним жителей Волгограда рассчитывается налоговый потенциал, и все, независимо от того, работают они или нет, платят налоги. Из всей суммы налогов, что платится на территории Волгограда, 43% уходит в федеральный бюджет, 54% – в территориальный.
Территориальный еще делится: 31% – в областной бюджет и 23,8% достается бюджету города Волгограда, который утверждается и делится по назначению. В 2005 году Волгограду остается уже 16% от собранных налогов, в 2006 – только 9,3%. В 2007 году – 11,7%, – и с января по май нынешнего года в бюджете Волгограда остается 13,4% от общей суммы налогов.
– То есть с каждым годом Волгограду достается все меньше и меньше собственных денег?
– Да, в результате, если посмотреть на динамику этих цифр, идет медленное ущемление бюджета города Волгограда. Теперь появляется постановление «Об установлении нормативов...». Нужно понять, почему оно вышло. Внесенные изменения в бюджетный кодекс говорят, что если территория является дотационной и дотационность территории в течение трех лет составляет 10% и выше, то вышестоящий бюджет вправе приостанавливать дотацию именно в части содержания аппарата управления. Но только на ту сумму, на которую превышен аппарат управления. И такой мощнейший город, который дает порядка 65% всех доходов на территории области, сам становится практически дотационным где-то на 16-18 %.
Это парадокс. Но, естественно, это позволяет главе региональной администрации выпустить жестко регламентирующее постановление, и 1 июля, с начала второго полугодия, приостановить финансирование на миллиард 300 тысяч рублей, на миллиард 600 тысяч рублей... На разные суммы. В любом случае, даже если приостановлено финансирование дворника, государственного служащего или кого-то еще, но этот человек ходит на работу, то ему обязаны выплатить зарплату. Об этом говорит КЗОТ. Значит, несмотря на то, что денег на зарплату не выделено, зарплату администрация платить в любом случае будет.
– А где тогда брать отсутствующие деньги?
– Из других мест. Приостановка финансирования на миллиард рублей для города значит, что не будет готовиться к зиме коммуналка, не будут ремонтироваться дороги и крыши в школах. Потому что малейшее обращение любого служащего о том, что ему не платится зарплата, приведет известно к чему. К суду. А суд у нас стоит всегда на стороне человека, которому не выплачивается зарплата. Даже если у предприятия арестовывается счет, то, по судебному решению, выплачивание долгов какому-то соседнему предприятию будет стоять в третьей очереди. В первую очередь, по решению суда, выплачивается зарплата, во-вторую – отдаются государству налоги, и только в третью очередь – долги перед другими предприятиями или банками.
То есть в первую очередь всегда стоит зарплата. Вот именно с этой ситуацией на данный момент столкнулась администрация Волгограда. Естественно, ее это не устраивало, начались переговоры, переписка... Все это привело к неприятной конфликтной ситуации, которая жестко обсуждается в прессе. Жесткую уже, наверное, позицию занял и глава администрации области Николай Максюта. Но я не берусь обсуждать политическую точку зрения, антипатии, симпатии, политическую принадлежность к партиям, я рассказываю только про финансовый механизм.
– И в чью пользу этот механизм сейчас работает?
– Хотя я не могу объяснить историю конфликта, но могу сказать одно: на сегодняшний день выстроенные таким образом отношения говорят не в пользу администрации Волгоградской области. Она не должна так жестко останавливать финансирование. Почему? Потому что для любого человека, которого нужно уволить, нужно иметь как минимум четыре его зарплаты. Минимум. А в среднем, надо иметь шесть его зарплат вперед. Ведь за два месяца, по КЗОТу, мы обязаны предупредить этого человека об увольнении, через два месяца, если он не соглашается на нижестоящую должность, мы его увольняем с двухмесячным выходным пособием, еще через два месяца уволенный идет на биржу труда и подает документы. Там его ставят в очередь и предлагают работу. Через месяц он туда ходит, и если есть два-три предложения по его специальности, тогда его снимают с учета.
А если ему предлагают должности, не соответствующие его специальности? Тогда работодатель обязан выплатить еще два месячных оклада. Вот и получается у нас выплаты за шесть месяцев. Соответственно, должен быть период, который предусматривает в бюджете эту процедуру сокращения. Этого городу не дали. Возможно в аппарате администрации города избыток кадров. Но это не беда Гребенникова и его команды. Это беда, которая к нему пришла в ходе его мэрских выборов. Предшествующее руководство города уже довело до такого состояния аппарат и его численность. Поэтому что провести пертурбацию и усовершенствовать структуру правления городом за шесть месяцев, по моему мнению, невозможно.
Но выход из сложившейся ситуации есть?
Думаю что есть. Вы, наверняка, помните, что бывший мэр Евгений Ищенко в горсовет практически не ходил, и что мэрия вообще практически не работала с горсоветом. Естественно, возникали конфликтные ситуации, когда по полгода не принимались решения о сокращении, об утверждении новых структур и всего прочего. Говорят, что сейчас все это уже выстроено, и в городской Думе вопросы решаются намного быстрее. Но, в любом случае, я уже говорил, что на увольнение человека просто механически надо шесть месяцев. Самое простое: три месяца нужно, чтобы утвердить сокращения, согласовать с Думой и утвердить эту структуру. Грубо говоря, получается, уже 10 месяцев нужно, чтобы в наше время уволить человека в соответствии с законодательством. Соответственно, сам выход постановления главы администрации в ноябре месяце говорит сам за себя.
Решение это тоже напрашивается само собой. Коня на скаку сразу ведь не остановишь. Вот и здесь тот же принцип – должен быть временной интервал. Все складывается, чтобы данное постановление вступало в законную силу 1 января 2009-го года, а не 2008-го. И тогда не было бы никакой конфликтной ситуации. Но если бюджетная война будет продолжаться, то есть Бюджетный кодекс. В нем говорится: если не пришли к согласию, то нужно рассматривать этот вопрос в судебном порядке. А сейчас исход дела я прогнозировать не берусь.
