«Право выбора есть, выбора — нет»: в Волгограде готовятся отдать максимум власти губернатору, кардинально изменив систему управления городом

Уже сейчас, за несколько недель до выборов депутатов в Госдуму, представителями администрации Волгограда и городской Думы активно обсуждаются грядущие изменения в уставе города Волгограда. Если проект основного закона города одобрят на публичных слушаниях, он будет принят и вступит в силу с 1 января 2028 года. Перемены кардинальным образом изменят систему муниципального управления, серьёзно ограничат независимость муниципалитета и дадут аппарату губернатора ещё больше власти, при этом фактически лишив самих волгоградцев возможностей изъявлять свою волю и участвовать в управлении городом.

Эксперты оценили нововведения и объяснили, чем они чреваты для будущего муниципалитета и как отразятся на самих властях региона.

Новый устав разрабатывают после введения Федерального Федерального закона от 20 марта 2025 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Закон кардинальным образом меняет принципы управления «на местах» и положение муниципальных властей по всей стране. Очередь преобразований дошла и до Волгограда.

Одним из главных нововведений в устав стало усиление влияния губернатора на органы местного самоуправления. Теперь даже возможности избрания главы города у волгоградцев больше не будет. По Федеральному закону глава муниципального образования может избираться четырьмя способами:

1. на муниципальных выборах;

2. представительным органом муниципального образования из своего состава (в Волгограде в качестве такового выступает Дума);

3. представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

4. представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Закон оставляет за регионом и муниципалитетом право выбрать, какой из этих способов будет действовать на территории муниципального образования. В новом уставе Волгограда зафиксирован третий вариант: губернатор предлагает гордуме кандидатов, из кого дума и выберет главу Волгограда. Простые горожане от процесса избрания мэра устраняются совсем.

Меняются и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия горожан в осуществлении местного самоуправления.

Так, чтобы отозвать депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, провести голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (объединения или напротив разделения муниципальных образований и изменения его статуса) простого голосования недостаточно — жители должны выступить с инициативой проведения местного референдума.

В новом уставе Волгограда появляется возможность организовывать сход граждан, но решать таким способом можно только ограниченный круг вопросов.

По новому Федеральному закону предлагать инициативные проекты могут только совершеннолетние граждане, ранее же такая возможность была у шестнадцатилетних. По новому уставу останется лишь право инициативной группы граждан вносить проекты нормативных правовых актов в представительный орган муниципального образования — иначе говоря, предлагать думе свои идеи, надеясь, что там подумают над их предложением.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения делятся на три блока:

• Полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, не подлежат перераспределению;

• Полномочия органов местного самоуправления, которые субъект Российской Федерации может законом перераспределить на уровень соответствующего субъекта;

• Полномочия субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, с предоставлением финансового обеспечения.

Иначе говоря, аппарат губернатора, по уставу города, может перехватить у муниципалитета контроль над рядом важнейших вопросов, например, забрав управление школами и дошкольными образовательными учреждениями. Подобное уже происходило с медициной, когда в августе 2013 года был окончательно упразднён департамент здравоохранения администрации Волгограда, а управление всеми медицинскими учреждениями от поликлиник до больниц перешло в руки областного комитета.

Отсюда вытекает вопрос финансирования: согласно федеральному закону, финансирование следует за полномочиями, то есть если вопрос находится в ведомстве муниципалитета, деньги на его решение выделяются из городского бюджета, но если деятельность комитета контролируется региональными властями, финансирование идет из регионального бюджета.

Изменение местных законов, как уверены эксперты, неизбежно и неразрывно связано с требованиями федерального законодательства. Они уверены, что идёт процесс упрощения системы власти и её централизация. Кроме того, политическая реформа поможет государству существенно сэкономить бюджет и частично восполнить его дефицит.

— Выстраивается политическая вертикаль от центра до управления на местах, — считает политолог Андрей Гусий. — Преобразование охватывает все регионы. По новому закону муниципальный район преобразуется в городской округ. Как сейчас выглядит система управления в районах? Есть глава района, районная дума, дальше идут главы поселений, сельские думы. Вот представьте, что у вас нет сельских дум, уберите их — вы получите модель городского округа. Глав крупных поселений могут оставить. Для чего это делается: фактической власти и тем более бюджета у этих сельских депутатов нет, но есть бюрократические процедуры, которые требуют денег, те же выборы всех этих депутатов и оплата их работы. Всё это убирается, а бюджет экономится.

Избрание главы Волгограда депутатами думы из числа кандидатов, представленных исключительно губернатором также вписывается в «вертикаль власти»:

— Президент предлагает кандидатов в губернаторы, губернатор, в свою очередь, предлагает кандидатов в главы города — это нужно для централизации власти. Но также это исключает из управления «случайных людей», которые не имеют никакого отношения к политике и ничего в ней не понимают. У этой реформы есть свои плюсы и минусы, — говорит Андрей Гусий. — С одной стороны, люди, конечно, возмущены отсутствием прямых выборов и это возмущение можно понять. С другой стороны, кандидаты, предлагаемые сверху — это проверенные специальными комиссиями люди, за поступки которых также будет отвечать предложившая их верхушка. Иначе говоря, если мэр накуролесит, отвечать будет и губернатор, он же предложил эту кандидатуру.

Проведение выборов эксперт считает нецелесообразным:

— Право выбора есть, но выбора нет. Человек, идущий на избирательный участок, в большинстве случаев не может повлиять на победу фаворита, — считает Андрей Гусий, — Зачем тогда на эти процедуры тратить миллиарды, стоимость нескольких школ?

Впрочем, по мнению политолога Андрея Гусия, простые жители Волгограда не ощутят на себе особых перемен: все изменения касаются только самого управленческого аппарата.

По возвращении в Москву работал в администрации президента Российской Федерации и комиссии по переселению соотечественников.

Генеральный директор института региональных проблем Дмитрий Журавлев считает, что изменения системы самоуправления окончательно лишает муниципалитет даже областных столиц какой-либо самостоятельности:

— Как это повлияет на муниципалитет? Крайне негативно. Причём в двух смыслах: либо муниципалитет попытается «бузить» и пытаться выражать возмущения. Либо второе — муниципалитет перестанет быть интересен хоть кому-нибудь. Разумно сразу на уровне губернатора договариваться о решении вопросов и финансировании. Хотя для муниципалитета это плохо, потому что регион не всегда успевает везде и сразу и многие муниципальные проблемы могут долго оставаться без решения.

Самостоятельность муниципалитету, как считает Дмитрий Журавлёв, не нужна, так как на её проявление у городских властей все равно нет финансовых возможностей.

— Какая разница? Если у вас заведомо денег нет, вы можете формально быть абсолютно свободными, но сделать ничего не сможете. Это уже вопрос этический, но не политический. Вам это может нравиться, может, не нравиться. Главный ограничитель — это бюджет. Передача прав кому бы то ни было без передачи бюджета под эти права — это ничего, это ноль.

Вопрос финансирования эксперт ставит во главу угла, особенно учитывая экономическое положение Волгограда и его бюджет:

— Городские бюджеты, даже областных столиц, слишком маленькие. Городским властям так, и так надо на поклон губернатору идти, — говорит Дмитрий Журавлев. — В Волгограде, хоть он и миллионник, нет своего хорошего источника финансирования бюджета. Нефть, газ и алмазы отсутствуют напрочь. А сырьё — это единственный вид ресурса, налоги с которого в основном остаются в регионе. Во всех остальных случаях происходит наоборот.

Бывший глава Волгограда, последний избранный народом мэр Роман Гребенников считает, что новый устав лишь закрепит давно намеченную тенденцию на ограничение народной власти и воли:

— Все эти изменения обычные и рутинные, которые стали уже нормой последнего времени урезание полномочий местного самоуправления и народовластия как такового. Очень печальные изменения, — считает Роман Гребенников. — Если страна хочет быть устойчивой в своем развитии, она наоборот должна создавать максимальные условия для развития местного самоуправлении и народовластия: сходы, референдумы и прямые выборы на местах должны стать нормой. Но нынешний региональный политбомонд этого кажется не понимает.

О самостоятельности муниципалитета и народовластии, по мнению бывшего политика, можно уже забыть:

— По существу, его уже нет. Нет у нас местного самоуправления. Есть имитация его, обёртка, фантик. К чему это может привести? К тому, что конституционное право на самоуправление, которое обозначено в Конституции, не будет реализовываться. Считаю, что благодаря самодурству части региональной элиты не реализуется конституционное право жителей на выборы собственного муниципального главы района, посёлка и так далее, на возможность утверждать собственные бюджеты, на возможность управлять собственной жизнью. Вот к чему это приводит. Конституция есть. Нормы есть, обозначающие право на местное самоуправление. А по существу ничего местного в управлении сейчас Волгоградом, например, точно нет, потому что управляется Волгоград, по существу, из центра в лице региональной администрации.

Невозможность волгоградцев избирать главу своего города заставляет Романа Гребенникова задаться вопросом о парадоксальности ситуации с правом выбора граждан:

— Что такое самоуправление? Это, когда человек сам выбирает своего представителя и сам его контролирует. А в данном случае такой возможности нет, — считает экс-мэр, — Так что сейчас уже и сходы будут лишены возможности субъектности и обращений. Ну и так далее. Урезаются практически все полномочия. Осталось только ликвидировать возможность проведения референдума и всё. На этом можно точку ставить смело.

Первый председатель Волгоградской областной думы Леонид Семергей считает, что людей лишают возможности свободного управления собственным городом.

— Уже нарушены и продолжают нарушаться базовые принципы местного самоуправления. Которая, вообще говоря, является основой, ну, должна являться основой самоуправления граждан. Как-то так в том смысле, что, ну, развивать эту мысль тоже целый реферат получится. Вы знаете, честно говоря, меня это, ну, мучает у меня так, по натуре свободолюбивый товарищ, угу, в хорошем смысле этого слова, — говорит Леонид Семергей. — Но когда я прочитал, по-моему, с год назад, что наша областная дума представила где-то на федеральном уровне, (был какой-то симпозиум парламентский) инициативы по расширению участия граждан в управлении субъекта федерации, муниципалитета, я довольно долго смеялся, потому что, извините, не представляю, о чём там можно говорить.

По мнению первого председателя областной Волгоградской Думы, оставшиеся формы участия граждан в управлении регионом и муниципалитетом — это Общественная палата, но в функциональности этого органа политик сомневается:

— Вы же знаете, как она формируется. Увы, нет там простых людей, а любая попытка выразить мнение публично — тут уж и говорить не о чем. То есть на сегодня местное самоуправление задавлено до ужаса. Это неправильно. Не хочу никаких ни грубостей, ни маргинальностей, но это неправильно. Если мы людей отлучаем от управления — такое общество нельзя уже назвать «Обществом». Это сбор индивидуумов, управляемых единой волей. Хотим этого, ну, пожалуйста, получайте.

При этом бывший политик не отрицает, что избрание кандидата путём голосования может быть не лучшим вариантом: не все избиратели подготовлены достаточно, чтобы грамотно принять решение и выбрать того кандидата, кто будет добросовестно и с умом исполнять свои обязанности.

— В каком-то смысле всеобщие выборы тоже могут привести в тупик, — говорит Леонид Семергей. — Это всё напоминает мне времена, когда в 80-е у нас на заводах появились выборные руководители, директора. Люди выбирали всяких пустобрёхов и Обещалкиных. Да, в отдельных случаях старые назначенные директора что-то тормозили, но на рабочем собрании человек мог пообещать: «Да завтра повысим зарплату, улучшим условия труда», — и ему верили. Но обещать-то всё можно, а что из этого выходит?

Леонид Семергей вспомнил другой пример управления муниципалитетом, который считает наиболее эффективным:

— Я видел, как мне кажется, действующее самоуправление, просто для примера, в одном из американских городов Саут-Сан-Франциско. Там действует форма избрания совета города, а с управляющим города заключается контракт на определённых условиях, которыми определяется круг его полномочий, моральных и материальных. И это работает.

Первый председатель Волгоградской облдумы отмечает, что, конечно, брать пример с вражеских США не стоит, однако, описанная бывшим политиком форма муниципального управления кажется ему интересной как политический феномен.

Тенденция региональных властей забирать полномочия у муниципалитета Леонид Семергей также оценивает весьма негативно:

— Мне, как горожанину, это не нравится. Город должен сам определять свою политику, естественно, в рамках общего бюджета, консолидированного областного. Но всё-таки город лучше видит свои проблемы, чем кто-то со стороны. Я понимаю, что сверху много чего видно, но у субъекта Федерации есть огромные, не то чтобы проблемы, а задачи, которые регион должен решать. Федеральные дороги, федеральное здравоохранение, которое тоже присутствует. Скажем, вот кардиоцентр пусть будет федеральный, пожалуйста. Как в Пензе или в Астрахани — они ж федеральные. Лучше нашего работают. У региона тут достаточно широкое поле деятельности. Всем работы хватит. И не надо лишнего набирать.

Обязательное внимание региональных властей к местным, городским и не столь значительным событиям кажется бывшему политику даже нелепым:

— Когда высшее должностное лицо области режет ленточку на чисто камерном городском объекте — это для него даже немножко низковато. Есть же действительно серьёзные проблемы, например, мосты через серьёзные объекты, транспортные магистрали федерального значения. Людей же уводят от более или менее хоть какого-то участия в делах города, а если мы тут живём и нас это беспокоит, мы должны в этом участвовать.