Кто победил в «нестационарной революции»? Урбанист о киосках и павильонах Волгограда

Выиграл ли Волгоград в объявленной перед чемпионатом мира по футболу — 2018 войне с нестационарными объектами, ларьками, павильонами и прочими мобильными торговыми точками? Или выгодоприобретателями реформы стали лишь несколько крупных игроков, владеющие основной массой новых павильонов города? О том, как последние годы чиновники занимались «наведением порядка» в сфере нестационарной торговли и к чему это привело, размышляет экс-вице-мэр Волгограда и урбанист Дмитрий Любитенко.

Нестационарная торговля существовала и в Советском Союзе, хотя, по-настоящему, всплеск своего развития испытала в 90-е годы прошлого века.

С появлением свободы предпринимательской деятельности, на фоне разрушения системы государственной торговли коммерческие киоски и палатки начали быстро заполнять самые бойкие места в городе. Но это продолжалось недолго. Довольно скоро на месте прежних госмагов стали появляться магазины современного формата. Еще немного позже — строиться новые торговые точки. Город начал освобождаться от непривлекательной «ларечной» торговли задолго до подготовки к чемпионату мира по футболу. Эти перемены в той или иной степени ощущались и наблюдались уже с середины 2000-х.

Внешний облик нестационарных торговых объектов изменялся, возможно, быстрее многих других атрибутов нашей повседневной жизни. Сначала они были все сплошь из металла, позже — из пластиковых панелей. Некоторые даже успели одеться в вентфасады из керамогранита или в планкен. Между тем муниципальные власти не спешили вводить единых требований к внешнему облику нестационарных торговых объектов, поэтому владельцы павильонов и киосков зачастую согласовывали их внешний вид индивидуально, либо оформляли в соответствии со своими представлениями о прекрасном. Той же судьбе следовало и благоустройство прилегающих территорий.

Периодически город все же сотрясали скандалы, связанные с засильем нестационаров. Процедура размещения объектов была запутанной, поэтому в неспособности власти ограничить размещение киосков и павильонов общественное мнение усматривало коррупционные факторы. В 2012 году мне даже пришлось проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных актов Волгограда, регулирующих порядок размещения нестационарных объектов, хотя работал я в то время в аппарате областной думы.

За два-три года до проведения чемпионата мира по футболу Волгоград вплотную приблизился к «точке невозврата». Откладывать вопрос нестационарной торговли до лучших времен уже не представлялось возможным. Городские власти выпустили ряд новых правовых актов, поменяли состав профильных комиссий, с необычайной энергией и внутренней мотивацией начали подвергать изменениям сложившуюся систему нестационарной торговли. Это явление стало не просто реформой, а скорее революцией. «Нестационарной революцией».

Все юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие договоры аренды земельных участков для размещения нестационарных объектов, согласно новым правилам разделялись на две группы. Первая группа состояла из тех счастливых предпринимателей, объекты которых вошли в новую Схему размещения нестационарных объектов на территории Волгограда. Предприниматели, попавшие во вторую группу, могли снова попытать счастья и подать заявление о включении своего объекта в упомянутую Схему. На случай, вдруг администрация передумает. Всем «лишенцам» также гарантировалось право на компенсационное место с другой локацией.

Довольно быстро вспыхнули городские конфликты. Предприниматели, не находившие свои торговые объекты в новой Схеме, обнаруживали в этом документе новые места — в непосредственной близости от своих. Иногда «новые» места отличались по своему расположению буквально на десятки сантиметров от имеющихся объектов, которых ожидал снос. Тем не менее попытки сохранить свой бизнес очень часто оказывались непродуктивными. Старые-новые локации заполнялись уже другими предпринимателями.

Муниципалитет стал бороться с павильонами, размещенными рядом с подземными коммуникациями. Но то и дело, через некоторое время, вместо снесенных павильонов рядом с теми же самыми коммуникациями оказывались новые, но принадлежащие другим владельцам. То же самое касалось и соблюдения критериев безопасности дорожного движения. Беспощадная борьба с павильонами, попадавшими в так называемый «треугольник видимости» имела существенный идеологический изъян — новые павильоны часто устанавливались с такими же проблемами.

«Нестационарная революция» должна была улучшить качество городской среды. Но это не произошло по самым разным причинам. В первую очередь был искажен главный декларированный замысел изменений — размещение нестационарных объектов в рамках комплексного благоустройства. Торги, которые проводил муниципалитет для предоставления торговых мест, давали преимущества конкурсантам, принявшим обязательства по благоустройству и содержанию прилегающих территорий. Однако муниципалитет не смог везде контролировать качество благоустройства. Часть новых павильонов поставили в буквальном смысле слова на кирпичи, прилегающее благоустройство во многих случаях оказалось недолговечным и спорным по качеству. Считаю, что к этому вопросу нужно обязательно возвращаться и там, где благоустройство не поддерживается, принимать меры.

Еще одной проблемой стало размещение павильонов на зеленых зонах. Новые места, включенные мэрией в Схему, угрожали гибелью зеленым насаждениям. Где-то для размещения объектов потребовалось вырубить деревья. Предприниматели, которым подобные места предлагались в качестве компенсации, пробовали протестовать, обращаться в суд, но с переменным успехом.

Новый дизайн-код нестационарных торговых объектов, как новый городской свод правил, регулирующих внешний облик павильонов, со временем стал обрастать слишком большим количеством исключений, допущений и послаблений. Думаю, что при согласовании таких объектов необходимо в будущем меньше экспериментировать, быть более консервативными, тем более, когда это касается знаковых для города мест.

Городские власти так не смогли донести до предпринимательского сообщества смысл единообразного дизайн-кодирования нестационарных торговых объектов, не смогли эффективно контролировать размещение вывесок, рекламных растяжек, пленок на окнах павильонов. В итоге смысл всей проделанной работы начал утрачиваться очень быстро. Считаю, что администрации Волгограда необходимо еще раз обратить внимание на необходимость поддержания внешнего вида нестационарных объектов с учетом всех существующих требований.

Как и любой большой проект, упорядочение размещения нестационарных торговых объектов требовало от власти открытого и честного диалога с горожанами, предпринимательским сообществом. По факту вся эта работа была организована из рук вон плохо. Предприниматели так и не смогли понять, к кому им следовало обращаться со своими проблемами. Им предлагали писать заявления и письма, которые уходили как будто в пустоту.

Утрата доверия бизнеса к власти усугублялась примерами вопиющей несправедливости. Совершенно необъяснимым образом новые павильоны появлялись в тех местах, где еще недавно размещение старых павильонов признавалось незаконным. Например, как в случае с пересечением улицы Пельше и улицы Еременко в Краснооктябрьском районе Волгограда. Компенсационные места от мэрии, которые предлагали бизнесу взамен проверенных и раскрученных, чаще всего размещались в плохих локациях, не сопоставимых по своему качеству с прежними.

Не во всех случаях городские службы успевали своевременно бороться с незаконным размещением павильонов, ссылаясь на отсутствие необходимых на это денежных средств. Представления прокуратуры, которые получала в свой адрес мэрия, указывали на нахождение в городском пространстве десятков и сотен незаконных объектов, но руки мэрии доходили не до всех. Это еще больше демотивировало тех предпринимателей, которые строили свой бизнес на соблюдении закона.

Вообще все, что происходило в рамках «нестационарной революции», делалось под внешне благовидным предлогом возвращения нестационарной торговли «в законное русло», «наведения порядка». Множество предпринимателей обвинили в незаконности их построек, что явно не способствовало социальной консолидации и улучшению делового климата в городе. Незыблемость права собственности, стабильность условий ведения бизнеса были разбиты по-настоящему революционным наскоком. Кто же стал главным выгодоприобретателем произошедших изменений? Эксперты говорят о фактическом укреплении на рынке нестационарных торговых объектов нескольких крупных игроков. Они не ведут торговую или иную деятельность сами, а сдают площади павильонов в аренду. Огромные доходы формируются за счет разницы между суммами, которые получает владелец павильона, и суммами, поступающими в конечном счете в бюджет муниципалитета за предоставление права на размещение торгового места.

Характеризуя эффект «нестационарной революции» для городской экономики, мы не должны упускать из виду главное предназначение павильонов и киосков. Оно обозначено на уровне федерального законодательства и заключается в восполнении недостатка стационарных торговых объектов. Законодатель ставит знак равенства между понятиями нестационарный и временный, полагая, что такие объекты не должны дублировать стационарную сеть, размещенную в многоквартирных домах или отдельных зданиях. Нестационарные объекты предназначены для насыщения рынка там, где по каким-то причинам еще не удалось построить капитальные здания.

В нашем же случае павильоны часто появлялись в местах города, уже обеспеченных стационарными торговыми объектами. К последним всегда предъявлялись повышенные требования СанПИН к оборудованию местами для приемки товаров, санузлами, помывочными для персонала и ведения технологических процессов, вентиляцией и отоплением. В отношении нестационарных объектов эти требования традиционно были упрощенными, так как павильоны считались временными и не основными торговыми точками. Условия труда работников торговли, общепита, сервиса, организованные в павильонах, в целом сложно назвать комфортными. Нужно подумать над тем, как в сложившейся ситуации сделать рабочие места работников торговли удобнее, а их услуги безопасными.

Размещение павильонов или, как это принято называть, «торговых галерей» не приводит к созданию торговых улиц в том их проявлении, которое мы можем видеть в странах Европы и, например, в Москве. Напротив, размещение подобных объектов в городе приводит к провинциализации жизни в нем, снижению стандартов ведения торговой деятельности, развитию теневой экономики.

В будущем, если экономические службы города будут рапортовать о росте поступлений от нестационарных торговых объектов, всегда нужно учитывать важную деталь. Размещение павильонов вблизи от пешеходного трафика приводит к снижению ликвидности (рыночной стоимости) расположенных рядом капитальных объектов, выбор места для которых ограничивается градостроительными, техническими, пожарными и другими требованиями. Экономика города — равновесная система. Получив увеличение сборов с нестационаров, можно потерять налогооблагаемую базу по налогу на имущество, а также ослабить стимулы к новому капитальному строительству.

Я сознательно не стал приводить ссылки на нормативные акты в тексте, чтобы не усложнять его восприятие. Читателям могу порекомендовать в качестве отправной точки для изучения вопроса Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Жаль, что этот закон мы с администрацией Волгограда читаем по-разному.